Centro de Análisis en Políticas Públicas

Contribuciones al debate constitucional n°4: ordenamiento del territorio y la gobernabilidad regional

En este mes de julio del 2021 se inicia el trabajo de los (as) Convencionales Constituyentes y la asunción de los Gobernadores Regionales, recientemente elegidos en el marco de la Ley Nº 21.074. Ambos eventos son fundamentales en el desarrollo de la futura descentralización política/administrativa del país. Por una parte, un número significativo de los Convencionales representan el interés y aspiraciones de las regiones, y los nuevos gobernadores, de acuerdo con la ley, tienen funciones limitadas para desempeñar con eficacia las actividades que la ley les ha asignado. Por lo tanto, es importante que los Convencionales no solo analicen temas futuros de la nueva constitución, relacionados con el ordenamiento del territorio y su gobernabilidad, sino que, además, estén atentos en dotar al futuro proceso de regionalización con la infraestructura, personal, recursos financieros y funciones coherentes con las realidades y aspiraciones sentidas por las regiones y su población.

La situación actual, que recién se inicia con la Ley Nº 21.074, los Gobernadores Regionales, elegidos por la ciudadanía, han quedado como "leones sin dientes", con ciertas competencias, escasos de recursos financieros, limitado personal y huérfanos de ocupar el edificio emblemático regional, la Intendencia Regional, compitiendo con el Delegado Presidencial.

Esta dicotomía en el poder y administración regional requiere la atención y acción de los convencionales. En los párrafos siguientes se analiza esta dicotomía en el poder y la acción.

A los nuevos gobernadores regionales, entre sus competencias más relevantes, les corresponde:

"a) Elaborar y aprobar el plan regional de ordenamiento territorial en coherencia con la estrategia regional de desarrollo y la política nacional de ordenamiento territorial, previo informe favorable de los ministros que conforman la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio establecida en el párrafo quinto de este literal.

b) Diseñar, elaborar, aprobar y aplicar las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región en el ámbito de sus competencias, los que deberán ajustarse al presupuesto de la Nación y ser coherentes con la estrategia regional de desarrollo.

c) Efectuar estudios, análisis y proposiciones relativos al desarrollo regional;

d) Orientar el desarrollo territorial de la región en coordinación con los servicios públicos y municipalidades, localizados en ella;

e) Elaborar y aprobar su proyecto de presupuesto, ajustándose a las orientaciones que se emitan para la formulación del proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público, de conformidad al artículo 15 del decreto ley N° 1.263, del Ministerio de Hacienda, de 1975, orgánico de Administración Financiera del Estado, sin perjuicio de las facultades que asisten al Gobernador Regional de conformidad al artículo 78 de la presente ley;

f) Administrar fondos y programas de aplicación regional;"

(Ley 21.074. Fortalecimiento de la regionalización del país. Promulgada el 2 de febrero de 2018).

Más adelante en este mismo párrafo se indica: "El plan regional de ordenamiento territorial será de cumplimiento obligatorio para los ministerios y servicios públicos que operen en la región y no podrá regular materias que tengan un ámbito de influencia u operación que exceda del territorio regional ni áreas que estén sometidas a planificación urbanística". Es decir, la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), el Plan Regulador Intercomunal (PRI), y el Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU).

Lo interesante en la Ley Nº 21.074 es que, por primera vez un cuerpo legal indica que el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) es "de carácter obligatorio", pero no tiene injerencia en aquellas áreas con planificación urbanística. Lo anterior, del punto de vista de la planificación del ordenamiento territorial es un serio error, no se puede planificar un territorio sin considerar las relaciones ciudad-campo. Entre ambas entidades hay una estrecha interrelación de mutua dependencia. Por lo tanto, la facultad que la ley le asigna al Gobernador para elaborar el PROT, debiera ser ampliada al ámbito urbano y rural.

Fuera de esta dicotomía urbano/rural, en el territorio intercomunal y comunal hay otros cuerpos legales que se aplican en las regiones, como las zonificaciones de la zona costera, en el marco de la Política Nacional de uso del borde costero (PNBC), a través de la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral (CNUBC), que regula, controla y decide sobre el territorio costero de 80 metros arriba del límite de la más alta marea, constituyéndose en otro instrumento de ordenación del territorio. Sin embargo, la Ley Nº 21.074 entrega una salida a esta duplicidad de acciones, al indicar que:

"el gobierno regional deberá proponer un proyecto de zonificación del borde costero de la región, así como las eventuales modificaciones a la zonificación vigente, en concordancia con la política nacional existente en la materia. Dicha zonificación deberá ser aprobada mediante decreto supremo expedido a través del Ministerio de Defensa Nacional y será reconocida en el respectivo plan regional de ordenamiento territorial". (Ley 21.074).

Otro instrumento de planificación territorial es el que regula las Zonas de Interés Turístico (ZOIT) declaradas bajo la Ley Nº 20.423, y el Decreto N°30 que identifica espacios de territorios comunales o intercomunales de atracción turística.

Las áreas de fomento indígena están reguladas por el artículo 26 de la Ley Nº 19.253 aprobada en octubre de 1995 y conocidas como Áreas de Desarrollo Indígena (ADI). Finalmente están las áreas del SNASPE reguladas para proteger la biodiversidad, amparadas por la Ley Nº 18.362 de 1984.

A las disposiciones anteriores en el ámbito territorial comunal se agregan otros instrumentos territoriales que necesitan armonizarse con el PROT como lo son el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), el Plan de Desarrollo Turístico (PLADETUR), el Plan Regulador Comunal (PRC), y los Planes Seccionales (PS). En esta línea, se establece que, son funciones del Gobierno Regional:

"Aprobar los planes regionales de ordenamiento territorial, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales y sus respectivos planos de detalle, los planes reguladores comunales, los planes seccionales y los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público, conforme a lo establecido en las letras c) y c bis) del artículo 36;" y…

"Aprobar el plan regional de desarrollo turístico, con el objeto de fomentar el turismo en los niveles regional, provincial y local" y

"Proponer territorios como zonas rezagadas en materia social, y su respectivo plan de desarrollo, aplicando los criterios y demás reglas establecidas en la política nacional sobre la materia" (Ley 21.074).

Dotar al Gobierno Regional y a la Gobernación de personal adecuado a sus funciones

El Gobernador Regional, aún sin definir la sede desde donde operará para cumplir las variadas responsabilidades de orden territorial y otras señaladas por la ley, se le ha asignado un personal de apoyo mínimo, comparado con el asignado al Delegado Presidencial quien hereda la misma estructura institucional y de personal de la Intendencia Regional. La Ley Nº 21.074 en su artículo 7 establece la creación, en las plantas de personal de cada uno de los servicios administrativos de los gobiernos regionales establecidas en la Ley N° 19.379, 14 cargos, que se incrementan a 18 si en la región existe un área metropolitana. Este número de cargos no tiene comparación con los que dependen del Delegado Presidencial en la región y en las provincias.

En este sentido, los constitucionales deberían tomar acción para que se dote de una adecuada planta de personal técnico capacitado al Gobierno Regional y así pueda ejercer su función, diferenciada de acuerdo con la población y extensión de la región.

Presupuesto Regional

En esta materia, se establece que es competencia del Gobernador Regional (GORE):

"e) Elaborar y aprobar su proyecto de presupuesto, ajustándose a las orientaciones que se emitan para la formulación del proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público, de conformidad al artículo 15 del decreto ley N° 1.263, del Ministerio de Hacienda, de 1975, orgánico de Administración Financiera del Estado, sin perjuicio de las facultades que asisten al gobernador regional de conformidad al artículo 78 de la presente ley;"

Este artículo señala que "corresponderá al gobernador regional asignar los recursos del o los programas de inversión del gobierno regional, de los programas de inversión sectorial de asignación regional y de aquellos que corresponda en virtud de transferencias de competencias". Se entiende que la mayor parte de los recursos financieros del GORE provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y de transferencias del Gobierno Central. Desafortunadamente la Ley Nº 21.074 no establece un presupuesto específico para el GORE. Tampoco, una fuente local de recursos financieros proveniente de actividades regionales, lo cual genera una serie dificultades para una efectiva acción de desarrollo en la región.

Al respecto se sugiere que los constitucionales elaboren y aprueben una disposición que indique específicamente las fuentes regulares de financiación de los GORE y que queden incorporadas al Reglamento de ítems presupuestarios.

Relación Gobernador Regional - Delegado Presidencial Regional

EL DFL Nº 1-19.175 del 8 de agosto de 2005, detalla con precisión las funciones de este delegado que deja fuera del actuar al Gobernador Regional el control de la fuerza pública, adoptar medidas para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe, tomar medidas en la administración de los complejos fronterizos, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería, pudiendo disponer la expulsión de los extranjeros del territorio nacional, y proponer al Presidente de la Republica la terna para la designación de los secretarios regionales ministeriales.

También, en este Decreto se establecen las funciones para los Delegados Presidenciales Provinciales, otra instancia en desmedro de los Gobernadores Regionales, que de acuerdo con la Ley Nº 21.074 no tiene un representante en cada provincia de su región.

Al respecto se sugiere que los constitucionales analicen y amplíen las facultades del Gobernador Regional en todas aquellas materias relacionadas con la administración y gestión del territorio regional.

Relación Gobernador Regional – Alcaldes

Es función del Gobernador Regional promulgar, previo acuerdo del Consejo Regional, el plan regional de ordenamiento territorial, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, comunales y seccionales y los planos de detalle de planes reguladores intercomunales.

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