Centro de Análisis en Políticas Públicas

Contribuciones al debate constitucional n°7: minería

La relación entre la minería y el medio ambiente en Chile ha tenido variaciones en el último cuarto de siglo, sobre todo en cuanto acciones, tanto de parte del Estado como de los privados, así como en el establecimiento de regulaciones de política pública. Sin embargo, los problemas que atañen al medio ambiente local y nacional, así como la dimensión internacional en el rubro cambio climático y calentamiento global, han adquirido rasgos complejos que se remontan a la historia de este sector en el desarrollo socioeconómico chileno.

En el Informe País, el análisis se focaliza en la industria del cobre por su peso en el desarrollo nacional[1]. Las exportaciones chilenas de cobre llegaron a US$36.337 millones en 2020. El cobre representa cerca del 50% de las exportaciones de Chile; genera en torno al 10% del PIB (cifra que puede ampliarse al 15% si se considera el impacto que tiene en otros sectores asociados a su producción); crea una importante cantidad de empleos directos e indirectos. El cobre ha mostrado por otro lado un precio con sostenida tendencia al alza, de modo que ha sido fundamental para apoyar a la economía nacional en la crisis asociada a la pandemia.

No obstante, sus impactos ambientales han sido importantes. Algunos de dichos impactos ambientales radican sobre todo en el consumo de energía y de agua; la generación de desechos sólidos; la disposición de efluentes líquidos en tranques de relaves; la emisión de gases con efecto invernadero; la emisión de anhídrido sulfuroso. Todo ello con efectos en la salud de las personas, los equilibrios ecológicos del territorio, la degradación del suelo, y la contaminación de fuentes superficiales y subterráneas del recurso agua. El Informe País abunda en detalles al respecto.

En 1997, junto al comienzo de la crisis asiática, comenzaba la aplicación de la Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente dictada en 1994 al fin del gobierno de Patricio Aylwin y que tuvo la filosofía de realizar cambios ambientales para proteger el medio ambiente en forma gradual y en la medida de lo posible. La ley apuntaba al sector minero en especial, dada su importancia en la economía nacional. Por ello se buscó un esquema que no significara leyes difíciles de cumplir, sino crear planes y normas viables.

Cabe señalar que la minería venía realizando estudios y evaluaciones de impacto ambiental desde 1994 en forma voluntaria y si bien algunos de dichos estudios fueron testimoniales, sirvieron de base para la aplicación formal de la ley posteriormente. La minería fue pionera entre las industrias chilenas en la aplicación de las nuevas normativas ambientales a principios de los 90. Implementó planes de descontaminación que fueron fundamentales para reducir sus efectos ambientales y mejorar la inserción de los productos chilenos en los mercados internacionales.

Señala el estudio que en este periodo se produjeron dos ciclos económicos y el comienzo de un tercero. Primero la crisis asiática que comenzó a fines de 1997 con secuelas hasta 2003[2]. Segundo el superciclo de los commodities, que comenzó en 2004 y llegó a su máximo rendimiento en 2007, siendo interrumpido durante un año por la crisis financiera global de 2008. Se alcanzó el máximo precio de los commodities en 2011, y a partir de dicho año comenzó a declinar. En 2015 el superciclo parecía haber terminado, pero se extendió por más de una década, ya que generó una tendencia alcista que está presente hasta el día de hoy.  Ya se habla de un nuevo superciclo.

En el Informe País se señala que la producción de cobre creció más lentamente que el progreso económico que detonó la minería del cobre durante el superciclo, elevando la inversión y las exportaciones, generando aumento del gasto público y privado, y reduciendo el desempleo[3]. Por otra parte, Chile fortaleció su posición en reservas de cobre. Ello revela que el análisis de las reservas, que representan la riqueza mineral del país, es dinámico ya que responde a nuevos descubrimientos, mejores tecnologías y precios cambiantes.

Al mismo tiempo los principales impactos ambientales de la minería del cobre, uso de energía, emisión de gases efecto invernadero, generación de relaves, aumentaron también más rápidamente que la producción debido a la caída de las leyes de cobre en los yacimientos, a la mayor profundidad de los rajos y a la mayor dureza de la roca que debe tratarse. La causa del crecimiento de dichos impactos fue principalmente asignable a causas naturales que están relacionadas con el envejecimiento de los yacimientos. La innovación tecnológica que ocurrió en la minería en este período fue insuficiente para mitigar algunos de esos impactos ambientales.

La minería del cobre consumió en promedio el 34,4% de la energía generada en el país entre 1999 y 2015, mientras que en el mismo periodo emitió desde el 13% de los gases efecto invernadero (GEI) del país en 1999, llegando al 16% en 2010, último año en que se cuenta con inventario nacional de GEI. El consumo de energía de la minería creció en un 100% en esos años, casi lo mismo que el crecimiento de las emisiones de GEI. Ambas cifras superan ampliamente el aumento de producción de cobre (32%). Ello se debió no sólo a la caída de las leyes de cobre, sino qué a mayores distancias de transporte de materiales, y al endurecimiento de la roca. Estos efectos ocurrieron como consecuencia de la mayor profundidad que adquirieron los rajos de explotación.

Por otra parte, la matriz de producción de energía en el sector se carbonizó en forma relevante debido al bajo aporte de nuevas centrales hidroeléctricas y de energías renovables no convencionales (ERNC), todavía incipientes, lo que explica el aumento de la emisión de GEI.

Las empresas han tomado medidas para aumentar la eficiencia energética, mejorar la matriz eléctrica, reducir sus costos e invertir en ERNC. Al mismo tiempo se comenzó a usar agua de mar en las faenas mineras lo que ha permitido aliviar la presión sobre los acuíferos por parte de la minería en algunas regiones del norte. En este plano, comenzó a reemplazarse agua fresca por agua de mar, siendo esta última un 2% en 2009 y un 15% en 2015. Al 2018 este porcentaje subió al 23% y se esperan aumentos a futuro.

La generación de relaves de cobre aumentó 86% entre 2000 y 2015 en Chile, mientras que la producción de cobre contenido en estos materiales aumentó 25% en el mismo periodo. De acuerdo al último "Catastro Nacional de Depósitos de Relaves" realizado el año 2015 por el Servicio Nacional De Geología y Minería (SERNAGEOMIN) actualmente existen en Chile 603 relaves, de los cuales 216 se registran como activos, 244 no activos y 143 sin información. El impacto generado se hizo entonces relevante en el período.

En materia administrativa, el número de recursos de protección y causas administrativas que terminaron siendo resueltas negativamente en la Corte Suprema y en el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad creado por la Ley 20.417, fue fuerte desde 2012 en adelante. Por otra parte, la Superintendencia Ambiental comenzó a fiscalizar la aplicación de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA). El resultado fue la identificación de incumplimientos por parte de las empresas mineras, que habían firmado las RCA cuando casi no había fiscalización. Cabe señalar que dichas RCA anteriores a la dictación de la Ley 20.417 son a veces de mala calidad, con profusas medidas de cumplimiento que carecerían de efectividad en términos de mitigar impactos ambientales.

La gran minería del cobre ha hecho aportes significativos en materia de compensaciones, al desarrollar proyectos de energías alternativas, sobre todo renovables, protección de la biodiversidad, disponibilidad de agua potable e infraestructura. Queda sin embargo un déficit significativo y trascendental en el ámbito impositivo. La discusión sobre royalties, en particular su aporte a los procesos de descentralización, es pues necesario al margen de las reservas que muestran ciertos sectores empresariales y políticos.

Nada de esto es desdeñable al momento de establecer políticas públicas para un sector que no dejará de ser clave en el futuro del país. Por último, cabe señalar los efectos de la minería en materia de empleo, directo e indirecto, de factor dinamizante de las economías locales, en particular PYMES de servicios y soluciones habitacionales, lo cual está naturalmente ligado al ciclo de altos precios del cobre que estamos experimentando.

Esto ha significado también un pequeño auge coyuntural en PYMES mineras dedicadas a la explotación de pequeños yacimientos. La Empresa Nacional de Minería (ENAMI), en este sentido ha apoyado las inversiones y reforzado sus poderes de compra, un elemento importante por cuanto la industria manufacturera, la actividad de servicios y el comercio han sido duramente afectadas por la pandemia. De allí que temas como estimular la generación de empleo en la PYME, apoyar los esfuerzos de un desarrollo más sustentable en materia de uso del agua, disposición de residuos y protección de los ecosistemas, sean claves para establecer políticas públicas, sobre todo a nivel municipal.

Un marco constitucional que refuerce las dimensiones sociales, ecológicas y territoriales del sector minero, en todas sus dimensiones, no puede quedar al margen de la discusión para no olvidar el rol fundamental del sector en nuestro proceso de desarrollo. Esto teniendo en cuenta su realidad compleja como proceso productivo que debe ser enfocado sin ingenuidades, ignorancias o superficialidades inducidas por la política contingente.

Documento elaborado por el Centro de Análisis en Políticas Públicas del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

 

Notas:

[1]Centro de Análisis de Políticas Públicas. (2019). Informe País: Estado del Medio Ambiente en Chile 2018. Chile.

[2]Ibid.

[3]Ibid.

Últimas noticias

Compartir:
http://uchile.cl/ap178835
Copiar